Blog de la facultad de Derecho

6 de febrero de 2018

Límites de la Política de Inclusión Financiera

Inclusión Financiera como política internacional parte de la base de que el acceso a productos y servicios financieros contribuye al desarrollo económico y puede mejorar la situación financiera de aquellos grupos poblacionales que tradicionalmente han tenido un acceso limitado al sistema financiero.

Por: Prof. Ligia Catherine Arias Barrera

Inclusión Financiera como política internacional parte de la base de que el acceso a productos y servicios financieros contribuye al desarrollo económico y puede mejorar la situación financiera de aquellos grupos poblacionales que tradicionalmente han tenido un acceso limitado al sistema financiero. Así, en Colombia la Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera [1] ha diseñado una estrategia que “busca incentivar el acceso y uso a una amplia gama de productos y servicios financieros de calidad y asequibles, provistos de una manera económicamente sostenible” [2]. Esta política empezó en el año 2006 [3] con la creación de la Banca de Oportunidades, del Programa de Inversión Banca de las Oportunidades, la implementación de sistemas que promueven el acceso al crédito para población de menores ingresos, sector rural [4], mipymes y emprendedores. Igualmente, el Gobierno Nacional ha trabajado en pro de ampliar la cobertura geográfica y crear productos de crédito simplificados [5]. En este contexto se impuso un límite máximo a la tasa de interés del micro-crédito [6], se adoptó un nuevo régimen de garantías [7] y se adoptaron medidas regulatorias para dinamizar el factoring [8]. Recientemente se crearon las Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos  (SEDPES) [9]. Además se está trabajando en la masificación de los corresponsales bancarios para facilitar la canalización de operaciones entre personas y el acceso a productos de ahorro y crédito. El sector asegurador ha centrado su  función en el desarrollo de “Seguros Inclusivos”.   Recientemente se creó el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) [10] como un esquema de ahorro operado por Colpensiones para personas de tercera edad con Sisben 1,2 y 3 que no cotizan a pensión, o que cumplieron edad pero no lograron obtener pensión. En el BEPS el Gobierno Nacional entrega un subsidio del 20% adicional a lo ahorrado y el ahorrador recibe un microseguro de vida e invalidez.

Además del desarrollo legislativo en la promoción de productos y servicios para grupos poblacionales específicos, la política de inclusión financiera también incluye programas de educación financiera que abarca régimen especial de protección al consumidor financiero [11], y la inclusión de competencias básicas en materia de educación financiera para estudiantes de primaria y secundaria [12].

Las iniciativas del Gobierno Colombia, tal como han sido brevemente enunciadas en este comentario, responden claramente a los objetivos, principios y estándares internacionales guiados por el Banco Mundial, la Alianza para la Inclusión Financiera (AFI), la Declaración Maya para la Inclusión Financiera, y en esa medida son plausibles. Sin embargo, el fundamento de todas ellas falla en la medida en que parte de una premisa ampliamente discutible “El desarrollo financiero o del sistema financiero siempre y en toda circunstancia conlleva desarrollo y crecimiento económico”. Esta perspectiva es inocente en la medida en que ignora la complejidad de las relaciones entre el sistema financiero y el sector real de la economía en contextos y experiencias de desarrollo económico diversas. Igualmente, refleja un excesivamente estrecho entendimiento de las intervenciones gubernamentales en áreas como el micro-crédito, y el eficiente financiamiento de la pequeña y mediana empresa. Ha sido ampliamente discutido [13] que en comunidades de pequeños ingresos el acceso a productos y servicios del sistema financiero no genera necesariamente un mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida, o una mejoría permanente de su capacidad crediticia [14]. A pesar de que los estudios acerca de la relación entre acceso al sistema financiero y mejoramiento de las condiciones económicas de la población no ha podido ser probados empíricamente, el Banco Mundial [15] continúa liderando la política de inclusión financiera sobre le inefabilidad de dicha premisa. Los cuestionamientos acerca de la fiabilidad de los argumentos en pro de los beneficios de micro-créditos y de políticas de mayor acceso al sistema financiero en relación al mejoramiento de la calidad de vida de grupos vulnerables y la correspondiente reducción de la pobreza, han revelado que no es posible verificar dichos beneficios. En este sentido, incluso la Oficina de Evaluación Independiente del Banco Mundial [16] ha reafirmado que no es posible asumir que un mejor acceso a productos y servicios financieros mejore las condiciones económicas de los más pobres.

En este escenario es oportuno entonces que el diseño de la política de inclusión financiera en Colombia no sólo siga estándares internacionales, sino que también considere:

  • El diseño de metodologías y recolección de información que refleje fielmente las necesidades reales de los grupos poblacionales a los que van a estar dirigidas.
  • Reconocer que la inclusión financiera y sus beneficios van a ser reales solo cuando los grupos a quienes va dirigida cuenten con los recursos suficientes para poder hacer uso de dichos productos. Esto exige entender las causas que determinan la falta de crecimiento económico y perpetúan la imposibilidad o dificultad para desarrollar proyectos productivos. Nos referimos a la falta de infraestructura, tecnología nula o incipiente, falta de inversión en investigación y educación, mantenimiento de mercados domésticos fragmentados, entre otras.
  • Reconocer que los créditos de consumo tienen efectos micro y macro económicos muy diferentes a aquellos derivados de los créditos para la actividad productiva. Los créditos de consumo, a pesar de ser útiles y necesarios, tiene un elemento “expropiatorio” derivado del pago de intereses y la dificultad que esto representa para el deudor de escasos recursos. En esa medida el cuestionable aceptar que el crédito de consumo contribuya al desarrollo económico. Por el contrario, el crédito destinado a la actividad productiva contribuye al éxito de proyectos que generarán más ingresos tanto para el deudor como para el sistema que otorga la financiación.
  • El rol del Estado en la promoción de la inclusión financiera no tiene porqué ser limitado a disminuir asimetrías de información y reducir los problemas transaccionales. Es oportuno considerar que el hecho de que esta sea la aproximación usual y se adopten medidas que han funcionado en otras latitudes, no implica que sean la camisa de fuerza que guía la política de inclusión financiera en Colombia. Por ejemplo, una intervención gubernamental dirigida a la extensión del crédito puede que genere una inmediata mejora en las condiciones de ciertos deudores y sus sector económico, pero no la durabilidad de esos beneficios y la distribución de ellos depende del régimen de tasas de interés, del uso que sea hace de dichos recursos, y de si el crédito está financiando actividades productivas, especulativas o de consumo.

[1] Decreto 2338 de 2015
[2] Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera, ‘Estrategia Nacional de Inclusión Financiera en Colombia’ (2016) Disponible aquí 
[3] Documento Conpes 3424 y los Planes Nacionales de Desarrollo desde 2006 hasta 2018.
[4] Ley 1731 de 2014 y el Decreto 1449 de 2015 creó el Fondo de Microfinanzas Rurales para financiar, apoyar y desarrollar las microfinanzas rurales. Decreto 47 de 2016 amplia los límites de operaciones de redescuento de Finagro con cooperativas vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria y de esta forma apoya la línea de Microcrédito Rural de Finagro.
[5] Creación de la categoría de crédito de consumo de bajo monto, por un monto máximo de 2 SMLMV, un plazo de hasta 36 meses y sin necesidad de constituir garantías. Decreto 2654 de 2014.
[6] Decreto 519 de 2007 y Decreto 1000 de 2010 microcrédito del crédito de consumo y ordinario, y el ajuste a la definición de microcrédito  en el Decreto 3590 de 2010.
[7] Ley 1676 de 2013, Decreto 400 de 2014 que reglamentó el registro de garantías mobiliarias,  Decreto1835 de 2015 que reglamentó el proceso para ejecutar estas garantías, y Decreto 466 de 2016 que las incluye como garantías admisibles.
[8] Ley 1231 de 2008 y Ley 1753 de 2015 que creó el Registro de Facturas Electrónicas el cual incorpora las facturas que sean consideradas título valor que circulen en el territorio nacional. El decreto 1349 de 2016 habilitó la circulación de facturas electrónicas como título valor y fijó las condiciones generales de su registro.
[9] Ley 1735 de 2014
[10] Documento Conpes 156 de 2012
[11] Ley 1328 de 2009
[12] Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014).
[13] Ver Levine (1997), King and Levine (1993a, 1993b). Estas contribuciones se refieren primordialmente a problemas de asimetria de información y problemas de agencias”, conflictos de intereses, etc. Fueron la base durante comienzos de los años 90 para la proliferación de mercados de capitales
[14] Sarma (2008, 2012), Beck et al. (2007).
[15] Ver aquí
[16] Independent Evaluation Office (IEG). (2015). Financial Inclusion—A Foothold on the Ladder  toward Prosperity? An Evaluation of World Bank Group Support for Financial Inclusion for  Low -Income Households and Microenterprises.