LAS PLATAFORMAS DE TRANSPORTE  Y LA NECESIDAD DE QUE PROSPERE SU REGULACIÓN

*Isabella Bolívar Ramírez

Hoy en día, las plataformas digitales han tomado gran relevancia en el funcionamiento de los mercados. La tecnología ha transformado radicalmente la manera en que se produce y accede a bienes y servicios. Parte de esta innovación son las plataformas digitales de transporte, las cuales lograron ingresar en un mercado tradicional altamente regulado. Sin embargo, el marco normativo que las rige aún no es claro y persisten las controversias respecto a la forma en la que compiten dentro del mercado.

Por ello, a propósito de la reciente llegada del aplicativo de transporte “Yango” a Bogotá, vale la pena reabrir el debate respecto a si las plataformas de transporte vulneran o no las normas de protección a la competencia. Por esta razón, el presente escrito tendrá como propósito abordar el concepto de plataformas digitales, además, explicar el marco normativo colombiano en materia de competencia y lo que se ha dicho recientemente en Colombia sobre las plataformas digitales, y por último, analizar la experiencia de Chile y Perú legislando la materia.

I. Plataformas digitales de transporte

Una plataforma es una entidad que permite interacciones entre los usuarios con el propósito de que generen valor1, para ello reúne a los agentes económicos y gestiona activamente los efectos de red entre ellos2.

Por su parte, la literatura especializada ha definido las plataformas digitales desde dos ópticas diferentes:

La primera es una visión económica, bajo la cual son infraestructuras que permiten que, dos o máspersonas, interactúen y realicen transacciones de bienes o servicios, funcionando como intermediarias o facilitadoras de negocios.3

La segunda, una visión ingenieril, define las plataformas digitales como arquitecturas modulares que permiten integrar innovaciones tecnológicas, aludiendo a las plataformas como un espacio de expansión donde los usuarios incrementan el desarrollo de tecnologías a partir de la plataforma ya creada.4

Ahora bien, ambas visiones pueden converger. Para autores como Gawer, son dispositivos que median la interacción entre partes o agentes5. Por ello, independientemente del propósito, económico o ingenieril, las plataformas buscan la interacción de individuos de forma eficiente, basándose en la gestión de datos e información.

Desde esta perspectiva, los aplicativos de movilidad funcionan como una plataforma digital ajustada tanto a la visión económica como a la visión ingenieril, cuyo propósito es conectar usuarios que necesitan el servicio de transporte con conductores que se lo pueden suministrar, lo cual genera valor para losinvolucrados en la operación. Además, administran datos, crean algoritmos, y actualizan periódicamente el diseño de la plataforma, es decir que también buscan la mejora tecnológica continua del aplicativo.

En ese entendido, aunque ambas visiones recogen el propósito que tiene una plataforma de transporte; la visión económica evidencia de forma más clara su incidencia en el mercado. Bajo esta visión, en principio, se establece que funciona como una facilitadora de negocios, es decir que su función es de intermediación y por lo tanto, no interfiere en la dinámica de la actividad económica. Sin embargo, la

Superintendencia de Industria y Comercio con ocasión de la apertura que realizó a la plataforma Cabify6, estableció que no existe una simple intermediación en las plataformas de transporte pues estasdesempeñan un rol activo en la planificación, organización y prestación de los diversos servicios de transporte que ofrecen en la plataforma.

Así por ejemplo, el cálculo de las tarifas que se cobra a los usuarios, los descuentos y promociones que se conceden, la comisión que cobra la plataforma a los conductores por usarla, entre otras, son situacionesque demuestran la intervención activa de la plataforma en la actividad económica del transporte. Esa incidencia desemboca en que las plataformas tienen vocación para incurrir en conductas de competencia desleal y en la vulneración a la prohibición de no incurrir en prácticas restrictivas de la competencia, pues su participación no se limita a intermediar una relación económica, sino que actúan como un agente en elmercado, que altera las dinámicas del mismo. De modo que su incidencia en el derecho de lacompetencia es directa, y su actuación debe ajustarse a lo dispuesto en las normas que protegen esta materia.

II. Plataformas de transporte y derecho de la competencia

Como ya se anticipó, las plataformas de transporte tienen relación directa con el derecho de la competencia desde sus dos frentes, la competencia desleal y la libre competencia.

Sobre esa última normatividad, la Ley 1340 de 2009, en su artículo 2° señala que “…se aplicará respecto de todo aquel que desarrolle una actividad económica o afecte o pueda afectar ese desarrollo,independientemente de su forma o naturaleza jurídica y en relación con las conductas que tengan o puedan tener efectos total o parcialmente en los mercados nacionales…”. En ese sentido, las plataformas digitales, aunque no desarrollan directamente una actividad económica, las actuaciones que realizan dentro de la plataforma sí repercuten en el mercado de movilidad colombiano, de hecho, tienen una influencia decisiva en la organización y planeación de laprestación del servicio7. Un ejemplo de esto son los algoritmos de los que se valen para fijar precios, en los cuales la incidencia de la plataforma es fundamental para establecer cuál será el valor a pagar por losusuarios de acuerdo con las distancias de los viajes y al análisis de la demanda que hace la plataforma con ocasión a los datos que gestiona.

Por su parte, la Ley 256 de 1996, dicta las disposiciones sobre competencia desleal, relacionando actos concretos en los cuales un competidor está vulnerando el principio de buena fe comercial. En su artículo 2° establece el ámbito objetivo de aplicación de la ley cuyo objeto son los actos de competencia desleal siempre que se realicen en el mercado con fines concurrenciales. Y en su artículo 3° establece el ámbito subjetivo de aplicación de la ley, en el cual las plataformas cumplen con el requisito toda vez que participan del mercado no solo intermediando. Por ello, teniendo en cuenta que sí participan del mercado y que los comportamientos que despliegan son aptos para incrementar la participación en el mercado y obtener un provecho económico, se puede afirmar que las normas de protección a la competencia rigen las actuaciones de dichas plataformas.

Ahora bien, la prestación de servicios de transporte por parte de estas plataformas ha generado descontento en los demás participantes del mercado y preocupación respecto a la legalidad de la plataforma. Por esta razón, se han realizado investigaciones por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Una de las más recientes, fue la de la Resolución No. 24026 de mayo del 2024, en la cual se explicaronlas actuaciones de Cabify en relación con el incumplimiento de las normas nacionales, la delegatura encontró que en efecto Cabify como plataforma de transporte ejerce discrecionalmente la potestad de cumplir o no con las normas locales, debido a que la plataforma dentro de los tipos de servicio que tiene habilitados: (i) taxis (ii) carros de servicio especial y (iii) particulares, conoce que los dos primeros tienen requisitos legales específicos para operar, que deben ser cumplidos a cabalidad por el tipo de mercado en el que intervienen, en el cual los riesgos son múltiples y la seguridad de los usuarios es esencial.

De modo que, al habilitar a conductores de vehículos particulares la plataforma podría estardesconociendo los requisitos de ley para operar, puesto que el vehículo bajo el cual prestan el servicio no está autorizado por las normas nacionales para prestar ese servicio. Por lo tanto, las plataformas de transporte no violan la ley en todos los servicios que ofrecen, sino específicamente en ofertar el servicio en vehículos particulares.

De otro lado, la Corte Suprema de Justicia en sentencia SC-370 de 2023 analizó la forma de operación deUber con ocasión a la sentencia del tribunal, la cual abordaba si había lugar a competencia desleal por los actos de desviación de clientela y violación de las normas de competencia contempladas en la Ley 256 de 1996. La Corte hizo hincapié en que las exigencias de la economía colaborativa, bajo la cual los consumidores no solo buscan el servicio, sino que además están en la posibilidad de ofrecerlo, plantea un reto grande en cuanto a regulación, porque en virtud del Artículo 333 constitucional que consagra lalibre competencia, no es dable prohibir a las plataformas valerse de la innovación tecnológica para competir en el mercado, al contrario, es deber del Estado propulsar el desarrollo económico. De formaque ello no constituye una desviación de clientela injustificada, puesto que lo usuarios prefieren este servicio sobre el tradicional por sus facilidades prácticas.

Adicionalmente, la Corte caracterizó que se violan las normas de competencia desleal, cuando en la conducta se demuestre (i) la conculcación de una norma jurídica (ii) la obtención de ventaja competitiva (iii) que esta sea significativa y (iv) que la ventaja derive de la transgresión normativa8. Por esto, la Corte hizo un llamado en que al momento de evaluar desde la perspectiva del derecho de la competencia comportamientos en el contexto de la economía colaborativa las autoridades judiciales deben ser bastante cuidadosas respetando el derecho a gozar de los avances científicos y tecnológicos. Además,deben verificar si se le aplican las normas que se estiman violadas, verificando, como lo ha dicho la Sala, si tales normas son o no obsoletas según el momento en que se profirieron y el propósito que buscaban cumplir.9

Respecto a Yango como nueva plataforma operante en el país debe decirse que comparte lascaracterísticas de plataformas como las analizadas anteriormente por las autoridades colombianas, comolo son Cabify y Uber, de hecho, en sus términos y condiciones establecen que los usuarios activos en laplataforma pueden tomar el servicio o proporcionarlo cumpliendo con los requisitos establecidos por la aplicación al momento de vincularse (respondiendo a la economía colaborativa). Adicional a ello, Yango también puede estar incumpliendo las normas de competencia colombianas, aunque afirma ser un intermediario:

“Usted reconoce que la sociedad no proporciona servicios de transporte (de pasajeros y equipaje u otros), incluidos los servicios de mensajería express, entrega o paquetería y servicios de asistencia al usuario, ni funciona como transportista ni como mensajero o repartidor, y que dichos servicios son prestados por terceros independientes, que no son empleados ni de la sociedad ni de ninguno de sus afiliados. las relaciones entre usted y dichos terceros, relacionadas con la adquisición de servicios, se rigen por acuerdos relevantes entre usted y el proveedor, y la sociedad no es parte de estos acuerdos.”10

III. Caso Chile

Chile es uno de los países latinoamericanos que recientemente se ha tomado la tarea de legislar la materia. Este país publicó la Ley 21.53311 en abril de 2023 conocida como “Ley Uber”. La ley cuenta conaproximadamente 24 artículos, de los cuales 4 son transitorios12. Reguló aplicativos de transporte remunerado de pasajeros y servicios,estableciendo obligaciones para los aplicativos de alquiler de vehículos con conductor.

La ley no afirmó que la prestación de los servicios por las plataformas fuera legal, de modo queestableció que la forma en la que se deben prestar los servicios es por medio de las empresas de aplicación de transportes de conformidad con los requisitos que fije la ley y el reglamento que se dicte deconformidad a ella, es decir, que autónomamente no podrán prestar el servicio, sino que debe constituirse una empresa de aplicación de transportes. Adicionalmente exige que las empresas que pretendan prestar servicios de transporte tendrán que inscribirse en el registro pertinente, cumplir con requisitos de operación, seguridad y calidad, entre otras.

Se refirió a temas clave de la actividad económica que desempeñan a través de estos mediostecnológicos, como la obligación de proporcionar información sobre la operación de los servicios y las zonas de operatividad y más importante aún establecer facultades para regular la gestión de datos de los aplicativos.13

IV. Caso Perú

El proyecto de Ley 842/2021 en Perú, fue objeto de debate durante tres años y finalmente fue aprobado por su Congreso en el año 2024. La norma tiene como objetivo principal la creación de un registro nacional de estas plataformas, la cual estará bajo la supervisión de dos órganos de control peruanos, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital a fin de proteger los derechos y la seguridad de los usuarios14.En ella se establecen las condiciones generales para la operación de los aplicativos y se ajusta a las características específicas del servicio de transporte privado por medio de plataformas de movilidad. El propósito de la ley se basó en garantizar una competencia justa, proteger a los consumidores respecto al uso de sus datos personales y a seguridad.15

Por otra parte, la ley también insiste en la necesidad que las plataformas cuyo domicilio no está Perú puedan fiscalizarse y cumplir con los requisitos tributarios para poder operar con normalidad16.

V. Conclusión

La llegada de nuevos aplicativos de transporte como Yango al mercado colombiano pone de presente una vez más, la urgencia de establecer una regulación clara y específica que permita integrar las plataformas al marco normativo nacional.

Yango es una plataforma de transporte que se ajusta a la economía colaborativa, pero no parece cumplir un papel de simple intermediación sino que participa activamente del mercado y por lo tanto, debe competir con las demás plataformas activas en el mercado y con los agentes tradicionales de este sectorde la economía respetando las normas nacionales.

Se evidencia que la jurisprudencia ha avanzado en reconocer la legitimidad de estos modelos bajoprincipios de libre competencia e innovación, sin embargo, la falta de una legislación puntual generaincertidumbre jurídica, tanto para los usuarios como para los prestadores del servicio. Las experiencias comparadas de Chile y Perú demuestran que es posible avanzar hacia una regulación que garantice seguridad jurídica, protección del usuario y condiciones equitativas de competencia. En consecuencia, resulta imperativo que Colombia promueva una legislación moderna que no criminalice la innovación, pero que sí imponga responsabilidades claras, condiciones de operación justas y garantías para todos los agentes del mercado, en aras de lograr una convivencia armónica entre lo tradicional y lo digital dentro del sector transporte.

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1 Belleflamme P., (2021) The economics of Platforms. Cambridge University Press

2 Los efectos de red pueden ser directos o indirectos, los directos responden a que entre más participantes tenga la plataforma más atractiva será para los usuarios y crecerá. Los indirectos consisten en el incremento del bienestar general, de modo que se promueve el crecimiento de otros grupos en el mercado.

3 Rochet, Jean-Charles y TIROLE, Jean. Platform competition in two-sided markets. En: Journal of the European Eco- nomic Association, 2003. Vol. 1, núm. 4.

4 Baldwin, Carliss Y y Woodard, C. Jason. The architecture of platforms: A unified view. Platforms, markets and innovation, 2009. Vol. 32.

5 Gawer, Annabelle. Bridging differing perspectives on technological platforms: Toward an integrative framework. En: Research Policy, 2014. Vol. 43, núm. 7.

6 Resolución No. 24026 de 2024. Superintendencia de industria y Comercio.

7 Resolución No. 24026 de 2024. Pág 25.

8 Corte Suprema de Justicia. Sentencia SC 370-2023. Pág 25.

9 Corte Suprema de Justicia. Sentencia SC 370-2023. Pág 32.

10 Términos y Condiciones proporcionados por Yango al descargar e ingresar en la aplicación. Encontrado en: https://yango.com/legal/yango_termsofuse/

11 Ley No. 21533 de 2023 que “Regula a las Aplicaciones de Transporte Remunerado de Pasajeros y los Servicios que a través de ellas se presten”. 19 de abril de 2023.

12 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Encontrado en:https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1191380

13 ¿Cuándo entra en vigencia la ley Uber en Chile? y requisitos. https://www.unidadcreditos.cl/post/cuando-entra-en-vigencia-la-ley-uber-en-chile-y-requisitos14 https://opdperu.org/nueva-ley-en-la-regulacion-de-apps-de-transporte-que-debemos-saber/

15 Una puerta a la informalidad: Regulación de aplicativos de taxis beneficiaría a colectiveros por anular fiscalización de la ATU https://www.infobae.com/peru/2024/06/08/una-puerta-a-la-informalidad- regulacion-de-aplicativos-de-taxis-beneficiaria-a-colectiveros-por-anular-fiscalizacion-de-la-atu/

16 Portal Congreso de  la República.  Encontrado en: https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/regulan-a-empresas-de-transporte-especial-a-

traves-de-plataformas-tecnologicas/

Bibliografía

1. Baldwin C, Woodard C. (2009) The architecture of platforms: A unified view. Platforms, markets and innovation, Vol. 32.
2. Constitución Política de Colombia. Art. 333. (Colombia).
3. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC-370, M.P. Arnoldo Wilson Quiroz Monsalvo; 10 de octubre de 2023.
4. Gawer A. (2014) Bridging differing perspectives on technological platforms: Toward an integrative framework. En: Research Policy, Vol. 43, núm. 7.
5. Giraldo, C. (2024). Una puerta a la informalidad: Regulación de aplicativos de           taxis    beneficiaría   a        colectiveros               por anular              fiscalización   de                     la ATU. Infobae. https://www.infobae.com/peru/2024/06/08/una-puerta-a-la- informalidad-regulacion-de-aplicativos-de-taxis-beneficiaria-a-colectiveros- por-anular-fiscalizacion-de-la-atu/
6. Ley 1340 de 2009. Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia. 24 de julio de 2009. D.O. No. 47420.
7. Ley 256 de 1996. Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal. 15 de enero de 1996. D.O. No. 42.692.
8. Navarro F, Harrera S. (2024). Hacia una regulación para las plataformas digitales que prestan servicios de movilidad. El ejemplo chileno. Cuadernos de derecho regulatorio. Vol 2. Estudios III:Movilidad y Colaboración Público- Privada.
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12. Rodríguez R, Svensson G y Pérez M (2017). Modelos de Negocio en la Economía Colaborativa: síntesis y sugerencias. En: Esic Market Economics and                           Business      Journal        Vol.    48,       N.º2. https://www.esic.edu/documentos/revistas/esicmk/180112_120102_E.pdf
13. Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 24026 de 2024.